Il Sole 24 Ore
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11 dicembre 2013

I tre scogli da superare per l'Unione bancaria

di Donato Masciandaro


I ministri delle Finanze dei ventotto Paesi dell'Unione europea stanno lavorando per disegnare un meccanismo credibile di risoluzione delle crisi bancarie. Dall'efficacia delle regole sulle crisi dipende la sostenibilità stessa del progetto di Unione bancaria. I pilastri di un'architettura delle regole sono facilmente individuabili sul piano dell'analisi economica; purtroppo la loro realizzazione deve fare i conti con degli scogli che sono tutti ed esclusivamente politici.
Cresce l'attesa sulla definizione delle regole del giuoco della Unione bancaria europea. I riflettori sono puntati su Francoforte, dove sarà la Banca centrale europea (Bce) quale responsabile della supervisione unica a fare il primo passo importante, con la definizione prima e la messa in atto poi dei criteri per la valutazione della qualità delle banche europee. Ma l'attenzione deve essere concentrata in modo ancor più forte su Bruxelles, dove i ministri stanno decidendo le regole sulle crisi bancarie, in quanto il rischio che il disegno delle regole sulle crisi sia miopemente orientato e quindi distorto dagli interessi nazionali è molto più forte.

Una supervisione efficace parte dal presupposto che il disegno delle regole influenzi nel modo corretto il comportamento dei giocatori, vale a dire le scelte di tutti coloro che definiscono ed influenzano l'attività delle banche: azionisti, grandi creditori, manager ed infine i piccoli creditori, cioè i depositanti. La regola principe è quella che disciplina come muore una banca. Tale regola si costruisce rispettando una serie di principi economici, che hanno - per nostra sfortuna - una caratteristica comune: cozzano contro gli interessi di breve periodo dei politici, in questo caso europei.

Il primo principio è che tutte le banche dovrebbero poter fallire, verrebbe da dire senza discriminazioni per dimensione, nazionalità e genere. Questo criterio subito si scontra con quello che potrebbe essere l'interesse di un politico italiano, tedesco o greco: la grande banca può facilmente essere considerata «di interesse sistemico».

Quindi la dimensione della banca per il politico conta. Ma cosa significa grande banca? Ogni politico può ritenere rilevante una banca, a prescindere dalle sue dimensioni assolute o relative, se il destino di quella banca può influire sul consenso che il politico raccoglie tra i suoi cittadini, cioè tra i suoi elettori. Quindi per il politico la nazionalità, o si se vuole la geografia conta. In questo momento forte è l'attenzione in Italia sulle vicende del Monte dei Paschi di Siena; inevitabilmente il caso aziendale diventa politico, con tutti i rischi di miopia che questo comporta. Ma per il politico anche il genere della banca può essere rilevante.

Prendiamo le banche popolari, il cui disegno dell'assetto della proprietà e del controllo può divenire - se distorto - un volano di consenso sul territorio. Una banca popolare in difficoltà può divenire oggetto di attenzione dei politici, o di loro referenti, per ragioni che non hanno nulla a vedere con il presidio della sana e prudente gestione.

Dunque, perché il primo principio venga rispettato, la gestione delle crisi bancarie deve essere isolata da ogni ingerenza politica. Per l'Unione bancaria, questo significa che la politica di amministrazione straordinaria delle banche dovrebbe essere gestita da una Autorità di risoluzione bancaria assolutamente indipendente dai governi nazionali come dalla Commissione europea, nonché assolutamente separata dalla Bce come da tutte le autorità di vigilanza nazionali.

Il secondo principio è che il fallimento delle banche dovrebbe essere pagato il più possibile dai privati che hanno investito nella banca. Questo significa innanzitutto che dal novero degli investitori vanno esclusi i piccoli depositanti, che sono creditori della banca soprattutto in quanto utenti di quei prodotti indispensabili che sono i servizi di pagamento. Occorre rivalutare il principio che una banca è una impresa finanziaria speciale perché offre moneta; in quanto tale, i suoi clienti speciali meritano protezione, ma non tutti gli altri, soprattutto se sono investitori, azionisti piuttosto che obbligazionisti. Il principio del cosiddetto bail-in va declinato con grande attenzione, ma è fondamentale per riportare criteri di responsabilizzazione che influenzino nella giusta direzione chi è della banca investitore - azionista o creditore - oppure chi opera per suo conto - i manager. Di conseguenza l'Autorità di risoluzione bancaria dovrebbe poter applicare in modo efficiente dei criteri efficaci di bail-in. È certo che il bail-in può toccare interessi a cui la classe politica è sensibile; una ragione ulteriore per avere una Autorità indipendente.

Infine il terzo principio è che la gestione del fallimento delle banche deve poter comunque contare su un fondo pubblico di garanzia, che renda credibile l'impegno delle istituzioni a preservare la peculiarità del sistema bancario come erogatori dei servizi dei pagamenti. È evidente che tanto più efficace sarà la declinazione dei primi due principi, tanto l'ammontare e le caratteristiche dell'intervento saranno fisiologiche, nei modi e nei tempi. Per l'Unione, la credibilità riposa su una condizione imprescindibile: l'Autorità di risoluzione deve poter contare su un bilancio federale, non certo condizionabile o negoziabile su base nazionale.

L'Europa avrebbe dunque bisogno di regole sulle crisi bancarie che producano a regime politiche indipendenti, responsabili e federali. Tre coordinate a cui corrispondono altrettanti scogli politici; è una rotta difficile, ma non impossibile. Gli scogli si vedono, ma occorre avere lo sguardo lungo.


11 dicembre 2013