È tempo della stagione teatrale dell’Unione europea. Lo spettacolo, intitolato “negoziazioni sul budget”, va in scena ogni sette anni e mette i consumatori della Ue contro i risparmiatori, i donatori contro i beneficiari e i riformisti contro i conservatori. Una volta che gli attori esauriscono i bluff, gli atti di bullismo, i ricatti e i tradimenti, si trova un accordo su modifiche minime. Ogni governo rivendica la vittoria e la spesa pubblica della Ue rimane immutabile fino al prossimo spettacolo.

Performance a parte, osservare le negoziazioni del quadro finanziario pluriennale, come viene definito, è un’esperienza deprimente. Tutti i Paesi lo analizzano dalla prospettiva dei bilanci netti, ovvero quanto si riceve e non quanto si deve dare, senza preoccuparsi del valore intrinseco della spesa. E dato che lo spreco dei soldi a livello nazionale è considerata un’opzione migliore rispetto a un eventuale uso più utile su altri fronti, la composizione delle spese non riporta alcuna relazione rispetto alle priorità definite dalla Ue. Nel 2003, la relazione Sapir sul sistema economico dell’Europa ha definito il budget della Ue come un cimelio storico e le cose non sono molto migliorate da allora.

La stagione teatrale si è aperta il 23 febbraio quando i leader della Ue hanno aperto la prima discussione sul quadro finanziario 2021-2027. Gli ottimisti auspicano che le negoziazioni possano terminare prima delle Europee del giugno 2019, mentre i più realisti si aspettano che dureranno fino al tempo limite, ovvero verso la fine del 2020.

Gli osservatori europei esperti sminuiscono il significato di questa performance sostenendo che non sono i soldi, ma le politiche di regolamentazione (come la concorrenza, i sussidi, la protezione dei consumatori, la sicurezza finanziaria e il commercio) a definire la Ue. Il budget Ue rappresenta infatti il 2% della spesa pubblica totale della Ue ed è addirittura diminuito nel tempo passando dall’1,25% del Pil negli anni 90 all’1% del periodo attuale. Il budget federale statunitense, per contro, rappresenta il 20% del Pil. Quindi perché perdere tempo con un budget che rimane limitato e viene utilizzato male? Secondo i critici l’Unione ha problemi più grandi da risolvere.

Ma questa volta ci sono quattro ragioni per cui queste discussioni sono importanti e per cui un atteggiamento di compiacenza sarebbe fuori posto.

La prima è la Brexit. Dato che il Regno Unito, da contribuente netto, lascerà 15 miliardi di euro (pari a 18,5 miliardi di dollari) di buco in termini di finanziamento, obbligherà la Ue a decidere se sostituire le entrate perse o tagliare le spese. Un ulteriore effetto drammatico è che il blocco degli avari al quale il Regno Unito apparteneva si è diviso con la Germania che tende verso un approccio più generoso, mentre la Svezia e i Paesi Bassi che rimangono irremovibili sul fatto di non voler dare neanche un centesimo in più.

In secondo luogo, c’è un divario sempre maggiore tra denaro e politica. Le entrate nette della Polonia dalla Ue corrispondono a 10 miliardi di euro l’anno, il che la rende il principale beneficiario del budget Ue. Ma le priorità del governo polacco, e persino i suoi valori, sono sempre più in contrasto con quelli della Ue. Il Paese si rifiuta infatti di ospitare i richiedenti asilo, mentre la Commissione europea ha avviato una procedura per minaccia all’indipendenza della magistratura nei suoi confronti. La Polonia ha poi scioccato l’Europa con una legge che ha reso reato qualsiasi affermazione sulla complicità dei polacchi nell’Olocausto.

Queste azioni hanno portato la cancelliera Angela Merkel a suggerire l’introduzione di alcune condizioni per l’accesso ai fondi della Ue. La discussione, potenzialmente esplosiva, può essere evitata solo se la Ue rimane zitta e paga, come alcuni in Polonia (e anche in Ungheria) chiedono. Se così fosse, tuttavia, la Ue rischierebbe un’esplosione diversa. Dopotutto, per quanto tempo i cittadini dell’Europa continueranno a voler tenere aperti i loro portafogli solo per ricevere in cambio degli schiaffi?

La terza ragione per cui questa stagione teatrale è così importante è che il contesto strategico richiede nuova priorità. Dall’Ucraina al Medio Oriente, alla Libia e al Sahel, i Paesi vicini alla Ue sono o instabili o in agitazione. Nel frattempo, gli Usa non forniscono più lo scudo protettivo al quale gli europei erano abituati. La Ue è cresciuta in un mondo in cui si poteva concentrare con tranquillità solo sulla sua prosperità. Quel mondo non c’è più.

Quello che abbiamo di fronte è una ridefinizione dei beni pubblici della Ue e questo comporta profonde conseguenze sul budget. La Commissione europea ha coraggiosamente messo le cifre sul tavolo con una proposta di spesa pari a 3-4 miliardi di euro l’anno in più sulla sicurezza delle frontiere, una somma (ancora modesta) pari a 5 miliardi di euro l’anno sulla difesa, e un aumento a sostegno della ricerca, dell’innovazione e del programma Erasmus. È stato poi previsto un taglio di spesa annuale per gli aiuti regionali e per l’agricoltura che potrebbe arrivare a 30 miliardi di euro.

Le cifre, in questa fase, non fanno altro che sollevare alcune questioni. Ma l’audacia della Commissione è giustificata in quanto politica regionale e agricoltura rappresentano circa i tre quarti del budget Ue ed entrambe sono discutibili. La politica regionale ha infatti incoraggiato una serie di boom negli anni precedenti alla crisi, ma ha fornito poco aiuto ai Paesi in difficoltà negli anni successivi. Inoltre non è sufficientemente dettagliata per gestire le conseguenze dell’apertura del commercio per le comunità locali. La politica comune dell’agricoltura è invece sempre meno adatta a guidare la trasformazione del settore agricolo della Ue che è ormai totalmente diverso. Ricalibrare e rifinanziare delle nuove priorità sarebbe quindi del tutto giustificato.

L’ultima ragione per cui le questioni legate al budget sono importanti in queste circostanze è che il presidente francese Emmanuel Macron ha aperto una nuova discussione sull’istituzione di un budget specifico per l’Eurozona. La ragione principale per la creazione di questo budget non è tanto riservare una serie di beni pubblici solo ai membri dell’Eurozona, bensì il fatto che uno strumento finanziario comune potrebbe assorbire gli shock specifici di alcuni Paesi e integrare la politica monetaria della Banca centrale europea per gestire eventuali shock comuni. Se quindi il budget Ue non svolge alcun ruolo macroeconomico significativo nel contesto della stabilizzazione dei Paesi o in termini aggregati in quanto non registra alcun surplus o deficit, dall’altro un budget dell’Eurozona avrebbe invece un ruolo simile.

Non c’è ancora alcun accordo sulle specificità di questo budget in particolar modo perché la Germania è cauta rispetto alla creazione di un canale per trasferimenti tra paesi e per dei prestiti comuni. Ma ciò non significa che la discussione non ha alcun futuro. Se i 27 Paesi Ue non dovessero riuscire a trovare un accordo su delle riforme ragionevoli del loro budget, i 19 membri dell’Eurozona (nella quale non sono comprese né Polonia né Ungheria) potrebbero muoversi gradualmente verso riforme proprie. A quel punto, il budget dell’Unione si trasformerebbe in budget dell’Eurozona o diventerebbe un semplice cimelio.

È comprensibile che i cittadini non si preoccupino troppo del budget dell’Unione, in particolar modo se non hanno alcun diretto beneficio. Ma sono senza dubbio interessati alle nuove sfide che l’Europa deve affrontare, alla sua capacità di gestirle e alla sua volontà di stanziare le risorse per finanziare le sue priorità. Visto che il risultato della discussione sul budget dirà agli europei quello che la Ue sta realmente facendo, non bisogna proprio perdere la stagione teatrale di quest’anno.

*Docente alla Hertie School of Governance di Berlino e a Sciences Po di Parigi
(Traduzione di Marzia Pecorari)

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